Disminuyendo el impuesto a la corrupción

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Nota del editor: Estamos publicando de nuevo esta columna de VoxEU en celebración del Premio Nobel a Paul Romer, que originalmente fuera publicada en agosto del 2010.

Para muchos, la corrupción y el amiguismo político se ven como parte inevitable de la política griega. Esta columna asevera que lo mismo podía haber sido dicho en la década de 1970 acerca de Hong Kong, ahora un modelo de baja corrupción. Hong Kong logró este cambio nombrando a un gobernador no electo y que diera cuentas al gobierno del Reino Unido. Grecia podría lograr lo mismo, haciendo un llamado a la Unión Europea y empezaría a contar los beneficios.

Muchos de nosotros damos por descontado que los funcionarios del gobierno obedecerán la ley. En los Estados Unidos, las noticias de que el departamento de policía de Nueva Orleans cometió y encubrió crímenes, como el abuso sexual y el asesinato, nos recuerdan que no tenía por qué ser así. También nos recuerdan que, vivir con la ilegalidad de un estado débil, podría ser mejor que vivir bajo un estado fuerte, cuyos funcionarios pueden abusar.

Muchas naciones viven bajo un gobierno débil, porque la gente teme que un gobierno fuerte abuse de su poder. Este temor es particularmente agudo en un país como Grecia, en donde la gente todavía se acuerda de la época de fines de la década de 1960, cuando oficiales militares se apoderaron del estado y suprimieron brutalmente a la disidencia.

Desafortunadamente, la actual crisis económica de Grecia es demasiada seria como para que su estado débil la administre. En Nueva Orleans, el alcalde y los líderes de la comunidad le pidieron al Departamento de Justicia de los Estados Unidos, que interviniera y reformara el disfuncional departamento de policía de la ciudad (Robertson, 2010). Al igual que el gobierno de la ciudad de Nueva Orleans, Grecia necesita acudir afuera por ayuda.

Una recuperación dolorosamente lenta de la crisis financiera, podría amenazar las bases de la sociedad griega. Para evitar esto, el pueblo griego debería acudir a la Unión Europea ̶ no por más préstamos o para una supervisión de los presupuestos, sino para asegurarse que los nuevos esfuerzos para erradicar la corrupción y la ineficiencia del servicio civil, serán políticamente neutrales. Trabajando en conjunto con la Unión Europea, Grecia puede rápidamente construir el tipo de estado fuerte, honesto y eficiente que puede conducir al país fuera de la crisis.

LA SITUACIÓN EN GRECIA

La corrupción y la ineficiencia de la burocracia equivalen a un impuesto sobre todas las empresas que operan en el sector formal de Grecia. El impuesto es especialmente oneroso para firmas que apenas se inician y para empresas extranjeras a las que les gustaría invertir allá.

He aquí a un líder empresarial, llamémosle Juan, describiendo un encuentro reciente con un funcionario local. El funcionario retiró el permiso para una de las operaciones de Juan. El permiso sería restituido sólo si Juan estaba de acuerdo en contratar como consultora una novia del funcionario, y que se le pagara por medio de una cuenta en el exterior. El recurso legal de Juan era limitado ̶ cualquier caso en contra de un funcionario se prolongaría indefinidamente en los tribunales. Entre tanto, la empresa de Juan no podría operar sin la licencia. Juan terminó hablando con alguien superior en el gobierno, para lograr que el oficial local se echara para atrás. Juan no dice qué fue lo que el funcionario superior logró a cambio de eso.

Este tipo de comportamiento no es un secreto. En la calificación de corrupción de los países que en el 2009 hizo Transparencia Internacional, Grecia empató con Rumanía y Bulgaria por la peor nota de la Unión Europea. En este nivel, la corrupción tiene efectos visibles sobre la eficiencia general del gobierno. Daniel Kaufmann (2010) señala la existencia de una fuerte correlación entre corrupción y déficits fiscales, incluso en países industrializados como Grecia. La posición presupuestaria de Grecia sufre de evasión de impuestos y de mecenazgo político, que engorda la planilla pública con contrataciones innecesarias. Kaufman sugiere que, si los niveles de corrupción de Grecia fueran comparables con los de España (precisamente no un ejemplo dorado), los déficits presupuestarios de los cinco años precedentes habrían sido de un promedio tan reducido como un 2.5% del PIB, en vez del actual del 6.5%.

Como lo indica Marcus Walker en el Wall Street Journal, aproximadamente una tercera parte de todos los impuestos que se deben pagar en Grecia no lo son. También Walker señala la frustración del primer ministro George Papandreou con los muchos políticos griegos, que prometen empleos en la administración pública a sus electores a fin de asegurar su voto.
El ministerio de Finanzas estima que el gobierno agregó 27.000 personas a sus planillas, en el período previo a la elección de otoño del 2009, si bien muchos de los nuevos contratados carecían de un cargo oficial y de una oficina (Walker, 2010).

Los costos del mecenazgo van mucho más allá de los salarios de los funcionarios públicos innecesarios. En un ambiente laboral en donde el patrocinio está por encima del mérito, no existe disciplina en el empleado, las agencias gubernamentales son mal manejadas y la mordida está en todas partes. Un fracaso particularmente importante yace en el poder judicial, el cual es notoriamente lento en resolver casos. Tal como bien lo entendió el funcionario local que demandó pagos para su novia, eso amplía dramáticamente las oportunidades para la actividad criminal.

El funcionario empresarial que me conversó se gana la vida recolectando parte del impuesto de la corrupción. Las empresas extranjeras invierten en Grecia por medio de sus empresas, al tiempo que él maneja las demandas de los funcionarios. Pero, sus esfuerzos tienen un costo. Usando datos de encuestas a firmas que operan globalmente, Kaufmann y Wei (1999) encuentran que los administradores de las empresas que más pagan mordidas, es posible que pasen más tiempo, en vez de menos, poniendo objeciones a los trámites burocráticos, que las empresas que se rehúsan a pagar mordidas. También encuentran que los sobornadores tienen costo de capital mayor.

LOS BENEFICIOS DE ELIMINAR EL IMPUESTO DE LA CORRUPCIÓN

La corrupción y la ineficiencia burocrática actúan como el peor tipo de impuesto ̶ uno que frena la actividad económica sin que se recauden ingresos. En el marco de la crisis actual, disminuir ese impuesto sería una triple ganancia. En el largo plazo, elevará la producción potencial. En el mediano plazo, disminuirá el déficit en cuenta corriente, al reducir el costo de producir bienes en Grecia. En el corto plazo, estimulará la inversión de empresas extranjeras y de nuevas empresas, que llevarán la economía de regreso al pleno empleo.

El enfoque actual, basado en la restricción fiscal, puede reducir el déficit del presupuesto y, al temporalmente reducir las importaciones, ayudará al balance la cuenta corriente. Algunos comentaristas sugieren que una recesión más duradera puede ser un efecto indirecto no deseado. De hecho, una recesión prolongada es una parte esencial de ese enfoque para reducir el déficit en cuenta corriente. Si los griegos descansan tan solo en la restricción fiscal, una recesión larga y profunda será la única forma de reducir suficientemente los salarios, para lograr cambiar los costos de producción en Grecia, comparados con los de sus contrapartes comerciales.

Para evitar la necesidad de una larga recesión, muchos países ponen en marcha programas de ajustes que combinan la austeridad fiscal con una disminución en la tasa de cambio. Debido a que Grecia es parte de la Eurozona, no tiene esa opción. En tal contexto, el impuesto de la corrupción y de la ineficiencia constituye un obstáculo oportuno ̶ si se le remueve, Grecia puede recortar costos y convertirse en un lugar más competitivo para hacer negocios. No conocemos la magnitud exacta, pero ese recorte impositivo puede ser grande. Una persona joven, quien está tratando de montar un negocio nuevo, me dijo que felizmente pagaría un incremento del 15% en el impuesto al valor agregado, si tuviera que tratar con un gobierno que fuera tan honesto y eficiente como el gobierno de Hong Kong.

LA EXPERIENCIA EN HONG KONG

Hasta hace poco, Grecia tenía cinco niveles de gobierno, en vez de los tres niveles -local, estatal y nacional- que son el estándar de muchas partes. Los niveles extra de gobierno amplían las oportunidades para la corrupción y la ineficiencia, de forma que la administración actual sabiamente ha decidido consolidarlos. Pero, incluso con menos niveles, la corrupción y la ineficiencia seguirán en aquellos que aún permanecen.

Algunos dicen que la corrupción y el amiguismo político son parte inevitable de “la realidad griega.” Que mientras haya gobierno en Grecia, habrá impuestos debido a la corrupción y la ineficiencia. En la década de 1970, los mismos pesimistas culturales pensaban que Hong Kong siempre sería corrupto. La experiencia actual allí demuestra qué tan equivocados estaban. Políticas viables pueden rápidamente cambiar una cultura de corrupción.

Como en muchos lugares, la responsabilidad de luchar contra la corrupción oficial en Hong Kong, en una época descansó en un área especial dentro de la fuerza de policía, que era convenientemente ineficiente. En 1974, el gobernador general de Hong Kong, asignó las responsabilidades en la lucha contra la corrupción a un nuevo ministerio de élite, la Comisión Independiente Contra la Corrupción (CICC). La comisión era directamente responsible ante el gobernador general, quien a su vez era un funcionario nombrado, no uno elegido.

El gobernador general de Hong Kong no era un líder autoritario. Él respondía al primer ministro británico democráticamente electo, pero su cargo no dependía de las luchas políticas locales. Como resultado, ni el gobernador general ni los comisionados que respondían ante él, tenían algún interés en usar los poderes sustanciales de la comisión para obtener simples ganancias políticas. A ellos se les podía confiar entregarles poderes fuertes, debido a que eran responsables a una democracia en el exterior, que quería que Hong Kong progresara.

No sorprendió que los esfuerzos del CICC fueran considerablemente resistidos por la policía. Eventualmente, el gobernador se vio obligado a otorgar amnistía general por crímenes pasados, después de que la policía se fue a huelga y amenazó con usar la violencia. Aunque en aquel momento la amnistía se vio como un retroceso, significó que la comisión pudiera usar todos sus recursos para perseguir los casos frescos, que involucraran a oficiales y funcionarios de la policía corruptos. Esto hizo que fuera un mejor disuasivo contra una corrupción permanente.

A la par de procesamientos formales, el CICC utilizó la educación para cambiar las normas sociales de Hong Kong relacionadas con la corrupción. Organizó una extensa campaña, agregando clases de anticorrupción al currículo público y creó programas de televisión anticorrupción. Publicó encuestas que siguieron los cambios con el paso del tiempo de las cantidades de corrupción. La comisión también revisó las regulaciones de todos los ministerios y las modificó para reducir las oportunidades de corruptela (Manion, 2004).

Eso fue todo para terminar con la cultura intratable de corrupción en Hong Kong. Según las encuestas, los pedidos de sobornos se redujeron rápidamente. En la actualidad en que esto se escribe, Hong Kong está entre los lugares menos corruptos del mundo, por delante del Japón, el Reino Unido y los Estados Unidos.

¿PISTOLAS EN UNA PELEA A PUÑOS?

Si una comisión como la de Hong Kong pudiera eliminar el impuesto de la corrupción en Grecia y si hacer eso fuera tan beneficioso en el marco de la crisis actual, ¿por qué no se ha establecida una como esas en Grecia? El problema es tan viejo como la democracia griega. Como lo señaló Platón, si con guardianes es como nosotros impedimos la anarquía, ¿quién cuida a los guardianes?

Agencias gubernamentales que son lo suficientemente fuertes como para perseguir los casos de corrupción y erradicar la ineficiencia en el servicio público, también serán susceptibles al abuso. Una persecución selectiva y despidos en el servicio gubernamental, fácilmente podrían usarse para ayudar a un partido político y afectar a otro. Aún si esos poderes se usaran neutralmente, quienes sean atrapados alegarían que fue política la razón de su persecución. A menos que esas aseveraciones puedan ser claramente refutadas, podrían minar la legitimidad de la comisión.

La competencia política es como una pelea a puños en un bar. Crear una nueva comisión poderosa sería como lanzar una pistola en medio de la pelea. Todos los partidos recuerdan muy bien cómo fueron usados los fuertes poderes del estado durante la toma del poder por los militares. Dejados a su suerte, aquellos razonablemente pueden estar de acuerdo en que los nuevos poderes serían desestabilizadores y peligrosos. Pero, si se les da una oportunidad, ellos, aún así, podrían desear invitar un nuevo sheriff que venga al pueblo.

INCORPORANDO A LA UNIÓN EUROPEA

Debido a su membresía en la Unión Europea, Grecia tiene una opción que no está disponible para la mayoría de los otros países en el mundo. Al aprovechar la credibilidad de la Unión Europea, Grecia puede empezar el mismo tipo de lucha transformadora en que Hong Kong se embarcó en los años setentas. Si la Unión Europea puede asegurar que el proceso de nombramiento de una comisión anticorrupción está libre de la influencia política, los griegos podrían remover el impuesto de la corrupción sin alterar el equilibrio político.

El proceso podría estructurarse de distintas formas. Por ejemplo, los partidos políticos de Grecia y los miembros de la sociedad civil podrían proponer nombres para el comisionado director de la unidad anticorrupción. Luego, el presidente de la Unión Europea podría hacer el nombramiento a partir de la lista, reteniendo el poder de remover, reemplazar o volver a nombrar al comisionado. Como un banquero central, el comisionado que encabeza la unidad tendría un mandato claro y una discrecionalidad amplia para lograrlo, en lo particular pudiendo contratar o despedir al personal. El mandato se enfocaría en el futuro, siguiendo el ejemplo de Hong Kong y especificando una amnistía para la corrupción pasada.

El involucramiento de la Unión Europea terminaría con una cláusula de expiración. La cláusula podría basarse en un voto de mayoría calificada en un referendo. La cláusula también puede hacerse vigente por indicadores objetivos de desempeño, tales como el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional o la medida del Banco Mundial de Control de la Corrupción.

Una comisión similarmente independiente podría llevar los elementos esenciales de administración al servicio público griego. Una comisión del servicio público podría terminar con la práctica de contratación y promoción basada en el patrocinio político. La gente que lleva a cabo sus trabajos sería recompensada. A la gente que no lo hace se le aconsejaría cambiar, se le asesoría para su salida o se le despediría. Bajo este tipo de enfoque, organizaciones esenciales del gobierno, como las cortes y los entes de recaudación de impuestos, en realidad podrían desempeñar sus funciones.

QUÉ ES LO QUE ESTÁ EN JUEGO

La suerte de todo el proyecto de la Unión Europea -mejorar todos los aspectos de la gobernabilidad de sus estados miembros- descansa en cómo se resuelve la crisis en Grecia.

Propuestas para una supervisión centralizada de los presupuestos de los estados miembros de la Unión Europea, son tanto demasiados difíciles de implementar, como sumamente estrechos en su enfoque. Las propuestas especificadas aquí, comisiones independientes que promuevan la honestidad y la eficiencia en el gobierno, podrían ser puestas en práctica rápidamente y serían mucho más útiles. Pueden ser modeladas de forma que sean específicas para la situación de Grecia; luego, si fuera necesario, podrían ser adaptadas para otros países.

Muchas democracias bien establecidas de la Unión Europea han resuelto el problema de cuidar a los guardianes fuertes. Por medio de las instituciones de la Unión Europea, ellas pueden ayudar a la gente que aún vive sin los notables beneficios que eso pueda ofrecer, tal como el gobierno federal de los Estados Unidos puede ayudar a la gente de Nueva Orleans. En Grecia, al igual que en Nueva Orleans, todo lo que se requeriría es que el gobierno local lo pida.

REFERENCIAS

Kaufmann, Daniel (2010), “Can Corruption Adversely Affect Public Finances in Industrialized Countries?”, Brookings Institution.
Kaufmann, Daniel & Shang-Jin Wei (1999), “Does Grease Money Speed Up the Wheels of Commerce?,” World Bank Policy Research Working Paper 2254.
Manion, Melanie (2004), Corruption by Design, Harvard University Press.
Robertson, Campbell (2010), “Justice Department to Review New Orleans’s Troubled Police Force”, The New York Times, 17 de mayo.
Walker, Marcus (2010), “Tragic Flaw: Graft Feeds Greek Crisis”, Wall Street Journal, 15 de abril.

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